Conflito Positivo de Competência Entre Órgãos de Soberania: Tribunais Judiciais de Distrito e Conselho Constitucional – Que Saídas Para o Futuro?

Conflito Positivo de Competência Entre Órgãos de Soberania: Tribunais Judiciais de Distrito e Conselho Constitucional – Que Saídas Para o Futuro?

Constitui tradição, em dia de meu aniversário, apresentar nesta página de My Love da Fofoca Jurídica, um artigo, à guisa de aula virtual, o que hoje, 09 de Janeiro de 2024, não é excepção.

Chamo a atenção para o facto de estarmos mesmo em My Love da Fofoca Jurídica, que tempera Direito e sátira, pois, não vá o diabo torcer para que passe disso. Estou confortável, à saciedade, porque nesta matéria, em particular, os processos que estavam em curso, quer nos tribunais judiciais de distrito, quer no Conselho Constitucional, estão findos. De todo o modo, não estou a falar de um processo concreto, nem estou a falar de um acórdão, em concreto; simplesmente, estou tomando o assunto, nua e cruamente, como é tratado na praça.

De resto, do lado dos tribunais judiciais, a Direcção do Tribunal Supremo se pronunciou de forma clara sobre a matéria, sem margem para dúvidas, esclarecendo que o Conselho Constitucional tem mandato para matérias de sua competência (mandato constitucional), pondo termo, qualquer debate conflitual, do ponto de vista político e institucional, numa demonstração inequívoca de que não é cultura do Tribunal Supremo comentar acórdãos do Conselho Constitucional. Nobreza de respeito entre os órgãos de soberania do Estado.

A esta luz resta, assim, e somente, espaço para a praça comum e a academia continuarem a digladiar-se, até que apareça outro assunto a “divertir-nos” juridicamente. Assim, estamos nós no My Love da Fofoca Jurídica, de terminal a terminal, falando sem parar para não sentirmos a demora e fadiga do congestionamento no trânsito.  

Veio a público, uma divergência de interpretação da lei, entre o Conselho Constitucional e os tribunais judicias de distrito, com o Tribunal Supremo, informalmente, a sustentar a interpretação dos tribunais de que ocupa o topo do vértice da respectiva pirâmide, nomeadamente, dos tribunais judiciais de distrito.

Os tribunais judicias de distrito incendiaram o debate, como era legítimo, na base das suas sentenças e determinações judiciais, arrogando-se competências para, além de conhecer as matérias jurídico-eleitorais, determinarem as respectivas consequências legais em razão da violação da lei e ficaram no silêncio, como se impunha, por força da lei (dever de recato). O Conselho Constitucional considerou que essa competência de indicação das consequências legais de vícios graves lhe é exclusiva.

No fervor das eleições e das respectivas publicações dos resultados, das sentenças judiciais, aparentemente revolucionárias, com a comunicação social a dar destaque, com entrevistas a jurisconsultos de reconhecido mérito no mercado jurídico, a abordagem desta matéria indicava que a procissão estava, ainda, no adro. A dada altura, todos os intervenientes deixaram o Conselho Constitucional a falar sozinho em repetidos exercícios para fazer valer a sua posição, aparentemente, em vão, pois, ao que parece, pelos comentários na praça, não conseguiu convencer nem a gregos nem a troianos. Apenas os venceu.

Trata-se de um debate pouco comum entre órgãos de soberania do Estado. Mas, já que está aberto, o pior de tudo seria o silêncio dos que acham que também podem dizer alguma coisa, sem pretensão de melhor interpretação, pois, em Direito, ninguém tem o monopólio da interpretação da lei. Quem disser o contrário está, simplesmente, enganado ou enganando-se a si próprio para a sua própria auto-afirmação.

Do que resulta da legislação, parece haver espaço para interpretações dúbias, pois a lei não indica o alcance do recurso aos tribunais judiciais, se é de mera legalidade ou é de mera legalidade com determinação das consequências da verificação ou não da ilegalidade. Hans Kelsen defende que um conjunto de normas só pode ser considerado sistema normativo se satisfizer os postulados de completude e da consistência, e que, havendo contradição entre normas, aparece a doutrina da cláusula alternativa tácita para a eliminação da contradição com relevância hierárquica das normas,[1]o que remete à verificação da posição vertical dos normativos.

Arauto da mesma perspectiva, Karl Larenz considera que o objecto de interpretação é o texto legal como portador do sentido nele vertido, de cuja compreensão se trata na interpretação, fazendo falar o texto.[2] Do que resulta que há sempre que verificar se o intérprete se comporta de forma passiva ou de forma activa, ou seja, se apenas fez falar o texto, sem acrescentar ou omitir o que quer que seja, ou se a referida interpretação foi contextualizada no espírito do sistema jurídico.

Fora da perspectiva da omissão ou do acréscimo, para verificar se o intérprete foi passivo ou activo, coloca-se a questão de enquadramento sistemático, em função do sistema jurídico em que se apoia, supondo-se e impondo-se o domínio dos conceitos, dos princípios e do arquétipo estrutural que o corporizam. Com efeito, Lima Lopes referindo-se aos ensinamentos de Santo Agostinho quanto à interpretação das escrituras e aos respectivos sentidos, considera que, para saber distingui-los e aplicá-los, o intérprete deve dominar adequadamente a língua do texto e deve ter uma ideia clara dos pontos essenciais da revelação – o sentido geral da escritura.[3]

Com efeito, a interpretação da lei implica, no mínimo, partir de uma base de domínio dos conceitos e princípios que comandam o Direito e o sistema em que estão inseridos, sob pena de a interpretação não se enquadrar na sistemática funcional, histórica e teleológica do ordenamento jurídico que visa explicitar.[4]

Hans Kelsen desenvolve a perspectiva de interpretação na mesma linha, considerando que nem sempre a lei conduz a uma única solução interpretativa. Assim, Hans Kelsen ensina que a interpretação de uma lei não deve necessariamente conduzir a uma única solução como sendo a correcta, mas possivelmente a várias soluções.[5] Mais, Hans Kelsen critica a teoria usual de interpretação, segundo a qual a lei, quando aplicada ao caso concreto, tem, em todas as hipóteses, uma solução correcta, pois, para ele, todos os métodos de interpretação desenvolvidos conduzem apenas a um resultado, podendo não ser o único correcto,[6]admitindo, por essa via, mais do que um resultado correcto. No mesmo sentido, Herbert Hart refere que na larga maioria dos casos que preocupam os tribunais, nem as leis nem os precedentes em que as regras estão alegadamente contidas admitem apenas um resultado.[7]

Parecem consistentes os fundamentos de Hans Kelsen e Herbert Hart, para os quais se busca amparo. Seria pretensioso encontrar na lei uma única perspectiva de interpretação, havendo que admitir outras interpretações possíveis, potencialmente correctas. Porém, a doutrina abraça a posição que se apresenta, aparentemente maioritária, mesmo sabendo-se que o Direito não resvala para a perspectiva de que a maioria é que vence. Assim, não pode ser despiciendo concluir, como faz Hans Kelsen, que ainterpretação jurídico‑científica deve evitar a ficção de que uma norma jurídica apenas permite um único resultado, pois, de outro modo, como sublinha, seria uma ficção da jurisprudência tradicional para consolidar o ideal da segurança jurídica, que sealcança apenas aproximadamente.[8]

Desta abordagem, resulta evidente que: (a) a interpretação não pode ser tida como uma e única; (b) a interpretação se enquadra numa moldura com tecto e base, rondando à volta deste quadro o contexto da percepção para consequente aplicação; (c) a pretensão de acomodação de uma única interpretação queda numa ficção para consolidar o ideal de segurança jurídica.

Para Karl Larenz, pode haver tendência de fazer assentar a interpretação com base no sentimento do intérprete, aquilo que ele pensa, as suas convicções sociais e o mundo cultural em que vive, entretanto, o sentimento jurídico não é, assim, fonte do conhecimento, na medida em que se impõe ao juiz o dever de fundamentação,[9]quando não seja apenas para a materialização da sua vocação de servir.[10]

Aqui chegados, estamos em condições de afirmar que o artigo 133 da Constituição da República preceitua que são órgãos de soberania o Presidente da República, a Assembleia da República, o Governo, os tribunais e o Conselho Constitucional, sendo, por isso, no quadro da interpretação à nossa percepção, os tribunais judiciais de distrito e o Conselho Constitucional órgãos de soberania em conflito positivo de competências, por se arrogarem com competência para conhecimento da matéria. Seria conflito negativo de competência se o Conselho Constitucional e os tribunais judiciais de distrito referissem ou recusassem conhecer da matéria, na mesma proporção e quanto ao mesmo nível de instância (primeira ou única) – conhecimento primário, ou seja, a esta perspectiva, parece que o Conselho Constitucional está a ocupar-se das decisões que seriam da primeira instância, esvaziando estas dessa competência, passando praticamente, a matéria a não beneficiar de dupla jurisdição, por esta ser dirimida em única instância, ou seja, apenas pelo Conselho Constitucional, ainda por cima, um órgão que delibera sem lugar a recurso.

Uma outra questão relevante que merece definição clara, prende-se com a natureza de recurso aos tribunais judiciais de distrito, se se trata de recurso de mera legalidade de natureza declarativa, para indicar se se verificou o incumprimento da lei ou não e termina por ai, ou, a par desta, é recurso de substância relativamente ao qual, face à ilegalidade devem ser assacadas as respectivas consequências legais, na primeira instância.

 Nesta perspectiva, os tribunais judiciais de distrito e o Conselho Constitucional são órgãos de soberania, em respeito ao postulado constitucional. Há quem possa entender que o órgão de soberania de que se sustaria conflitualidade para com o Conselho Constitucional é o Tribunal Supremo. Tal perspectiva não pode vingar, porque no actual quadro legal, o Tribunal Supremo não aprecia em recurso matérias de natureza jurídico-eleitoral. O conflito positivo de competência é mesmo entre os tribunais judiciais de distrito e o Conselho Constitucional, pois tanto aqueles quanto este reclamam competência para se ocuparem, em concreto, da mesma matéria, e, aparentemente, no mesmo nível de instância, ou seja, apreciação primária.

À luz do nº 2 do artigo 211 da CRM, os tribunais decidem pleitos de acordo com o estabelecido na lei, o que para o caso dos tribunais judiciais de distrito, que são tribunais comuns, ocupam-se de matéria cível e criminal e em todas as áreas não conferidas por lei a outras jurisdições (nº 4 do artigo 222 da CRM). A competência para funcionarem como tribunais eleitorais é conferida por uma lei ordinária.

De acordo com a Lei Eleitoral, há uma fatia de competência adstrita aos tribunais judiciais de distrito, atento à sua jurisdição territorial, ocupando-se o Conselho Constitucional da apreciação geral ou nacional.

E dessa fatia de competência, a lei estabelece mesmo a prerrogativa de os tribunais judiciais de distrito julgarem. Como os meus amigos leitores desta página, na sua maioria não são juristas nem tinham que ser, porque são simples viajantes do My Love, tomo a liberdade de transcrever o longo artigo da Lei Eleitoral que divide as competências dos tribunais judiciais de distrito e as do Conselho Constitucional, para, só por si, tirarem as conclusões, sem nenhum esforço intelectual.

Com efeito, com a epígrafe recursos eleitorais, dispõe o artigo 162 da Lei Eleitoral: 1. As irregularidades ocorridas no decurso da votação e no apuramento parcial, distrital e provincial podem ser apreciadas em recurso contencioso. 2. Da decisão sobre a reclamação, protesto ou contraprotesto podem recorrer além do reclamante, os mandatários e os partidos políticos ou grupo de cidadãos eleitorais proponentes. 3. A petição de recurso, que não está sujeita a qualquer formalidade, é acompanhada dos elementos de prova, testemunhas se as houver, cópia do edital e de outros elementos que façam fé em juízo, indicando o código da mesa de votação em que a irregularidade tiver ocorrido. 4. O recurso é interposto no prazo de quarenta e oito horas a contar da afixação do edital que publica os resultados eleitorais, para o tribunal judicial de distrito de ocorrência, ou para o Conselho Constitucional, quando se trate de apuramento geral ou nacional. 5. Os recursos decorrentes do apuramento geral ou nacional feito pela Comissão Nacional de Eleições são interpostos ao Conselho Constitucional. 6. O tribunal judicial de distrito julga o recurso no prazo de quarenta e oito horas, notificando a decisão às partes processuais e à Comissão Nacional de Eleições. 7. Da decisão proferida pelo tribunal judicial de distrito cabe recurso ao Conselho Constitucional, no prazo de dois dias. 8. O recurso para o Conselho Constitucional dá entrada no tribunal judicial de distrito que proferiu a decisão, que o instrui e remete ao Conselho Constitucional, pela via mais rápida, no prazo de vinte e quatro horas.

Por sua vez, o nº 1 do artigo 163 da Lei Eleitoral vigente estabelece o princípio de que durante o período eleitoral os tribunais judiciais de distrito devem atender e julgar os recursos decorrentes dos contenciosos eleitorais. Sublinhe-se atender e julgar.

Depois desta citação, dá para perguntar, palavras para quê? Embora sejamos defensores devotados da rejeição da teoria in claris non fit interpretatio, porque há que avaliar, além do elemento gramatical, os elementos lógicos, nomeadamente, sistemático, histórico e teleológico, não parece haver muita exigência de conhecimento jurídico para concluir que os tribunais judiciais de distrito, enquanto tribunais eleitorais de primeira instância, podem e devem julgar tudo, na área da sua jurisdição, não podendo, no entanto, validar e proclamar os resultados eleitorais, por, só essa ser competência exclusiva do Conselho Constitucional. E, por assim dizer, o Conselho Constitucional é tribunal eleitoral em segunda instância.

O Conselho Constitucional é, por força do nº 1 do artigo 240 da CRM, o órgão de soberania ao qual compete, especialmente, administrar a justiça em matérias de natureza jurídico-constitucional, o que encontra amparo no nº 1 do artigo 243 da CRM.

Mas, compete ainda ao Conselho Constitucional, nos termos da alínea d) do nº 2 do artigo 243 da CRM, apreciar em última instância, os recursos e as reclamações eleitorais, validar e proclamar os resultados eleitorais nos termos da lei.

Da leitura do quadro constitucional, parece óbvio que para haver uma última instância terá havido outra ou outras instâncias precedentes. De outro modo, a lei indicaria que o Conselho Constitucional aprecia em instância única. Ou seja, em matéria de conflitualidade eleitoral, os tribunais judiciais de distrito actuam como tribunais de primeira instância e o Conselho Constitucional como tribunal de recurso e em segunda e última instância. Assim, para haver última instância, como referido, deve haver instância ou instâncias precedentes.

Fora deste quadro, colocar os tribunais judiciais de distrito como meras instâncias para realizar diligências para, depois remeterem ao Conselho Constitucional os processos para a decisão, parece cairmos em presença de inconstitucionalidade material, pois a Constituição confere aos tribunais a competência de composição da conflitualidade, não devendo ser meros órgãos de tipo correio, ou ainda de instrução, matéria que incumbe, em exclusivo, ao Ministério Público e aos seus órgãos subordinados e auxiliares (arts. 234 e 235 da CRM).

Assim, parece inconstitucional transformar os tribunais judiciais de distrito em órgão de organização de processo ou de mero correio ou de instrução ao serviço do Conselho Constitucional, por força do nº 2 do artigo 211 da CRM, segundo o qual os tribunais penalizam as violações da legalidade e decidem pleitos de acordo com o estabelecido na lei. Tanto mais que os partidos políticos, coligações de partidos ou grupos de cidadãos proponentes recorrem aos tribunais judiciais de distrito para obter reponderação ou revogação das decisões tomadas pelos órgãos de administração eleitoral, dando ou denegando provimento aos recorrentes, pois, de contrário, não se chamaria de recurso contencioso eleitoral, uma vez que, pela via administrativa, se trata de recurso gracioso.

De todo o modo, face ao fincar do pé do Conselho Constitucional e dos tribunais judiciais de distrito, estamos em presença de um conflito positivo de jurisdição, do qual resulta que dois órgãos de soberania reclamam competência para conhecer da mesma fatia da matéria na mesma proporção (ou seja, a da primeira instância, pois, a da segunda, o Conselho Constitucional tem essa fatia como competência própria). E, essa reclamação de competência, mais grave, ocorre em público, do que se depreende que, pela natureza da matéria, não seria essa disputa reduzida ao recato do judiciário.

Ora, nos termos da alínea b) do nº 1 do artigo 243 da CRM, compete ao Conselho Constitucional dirimir conflitos de competência entre os órgãos de soberania.

Está, pois, patente, um conflito positivo de competência, que envolve o Conselho Constitucional, que o devia dirimir, e os tribunais judiciais de distrito, o elo mais fraco, por se situar na base da pirâmide dos tribunais judiciais e do Conselho Constitucional (apenas em matéria jurídico-eleitoral, enquanto funcionarem os tribunais judiciais de distrito, como tribunais eleitorais).

Ora, quais são as saídas possíveis?

A primeira saída é a de o Conselho Constitucional alterar a sua posição, passar a admitir a interpretação dos tribunais judiciais de distrito, o que é menos provável, pelo natural ego que qualquer interveniente tem (juízes conselheiros do Conselho Constitucional), o que é natural para todos os seres humanos. Assim dito, por esta via, não há para tão já perspectiva de o Conselho Constitucional alterar a sua própria posição, tanto mais que está convencido que está na melhor interpretação.

A segunda saída é de o legislador clarificar a matéria, de forma inequívoca, em legislação extravagante ou legislação ordinária, para definir as competências dos tribunais judiciais de distrito, enquanto tribunais eleitorais, e as competências do Conselho Constitucional, nessa matéria, enquanto supremo tribunal eleitoral. Pode não ser, necessariamente, matéria de domínio do legislador constituinte.

A terceira saída, como resulta óbvio, pelo facto de o Conselho Constitucional não poder dirimir tal conflito, por ser parte interessada, seria devolver a palavra ao legislador constituinte, se se entender que, apenas incumbe a este a solução desta matéria e não ao legislador ordinário, o que se arrastará por muito tempo face ao limite temporal consagrado no artigo 301 da CRM, salvo a assunção de poderes extraordinários de revisão, e que, até lá, ou até que haja vontade política, ou até que a vontade política venha a ser divergente com a interpretação do Conselho Constitucional, estamos reféns daquela interpretação, salvo se, o próprio Conselho Constitucional alterar a sua própria doutrina interpretativa, o que parece pouco provável, como referido.

Assim, o poder político deverá definir se os tribunais judiciais de distrito são órgãos de organização do processo ou de tipo correio ou de tipo instrução, o que roçaria a inconstitucionalidade ou se são mesmo tribunais para composição de litígios eleitorais, assacando as consequências legais dos efeitos factuais submetidos a juízo.

É importante que se defina o tipo de recurso, se é de mera legalidade, apenas para declarar nulo ou anulável o acto do órgão de administração eleitoral ou de mera legalidade e de conhecimento de substância e indicação das respectivas consequências legais resultantes da violação da lei, pois, a não se clarificar, salvo respeito devido por opinião diversa, de nada serviria o recurso aos tribunais judiciais de distrito.

Este é o meu modesto contributo desapaixonado na busca de soluções a bem da nossa nação!

Tenho dito!

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[1]     Apud LAMEGO, José (2018). Elementos de Metodologia Jurídica. Reimpressão. Coimbra: Almedina, pp. 123-126. Por sua vez, na mesma linha, José Lamego conclui pelos ensinamentos de Max Weber, que identifica a racionalidade do Direito moderno com o facto de as decisões em casos individuais serem baseadas em normas gerais e não em considerações éticas ou políticas ou em preferências emocionais.

[2]     LARENZ, Karl (2005). Metodologia da Ciência do Direito, 4.^a ed. Tradução de José Lamego. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, p. 441. Este autor desenvolve, na mesma fonte, a construção de extracção do conteúdo em texto oculto, na perspectiva de o fazer falar, admitindo, contudo, que possa haver excessos.

[3]     LOPES, José Reinaldo de Lima (2016), ob. cit., p. 206 (em nota de rodapé).

[4]     Por sua vez, HESPANHA, António Manuel (2007). O Caleidoscópio do Direito, o Direito e a Justiça nos Dias e no Mundo de Hoje. Coimbra: Almedina, p. 33, considera o saber jurídico uma actividade intelectual sujeita a certas regras de método, fazendo depender a justeza das soluções jurídicas da aceitabilidade da comunidade e dos sentimentos nela dominantes.

[5]     KELSEN, Hans (1960). Teoria Pura do Direito. 2.^a ed., 7.^a edição da tradução portuguesa (de João Baptista Machado). Coimbra: Almedina, p. 382. A construção positivista de Hans Kelsen funda-se no Direito positivo de relação entre o acto legislativo e a acção do aplicador da lei.Assim, para este autor, «dizer que uma sentença judicial é fundada na lei não significa, na verdade, senão que ela se contém dentro da moldura ou do quadro que a lei representa», op. cit., p. 382.

[6]     Idem, ibidem, pp. 382 e 383.

[7]     HART, L. A. Herbert (1972). O Conceito do Direito. 3.^a ed. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, p. 16.

[8]     KELSEN, Hans (1960), ob. cit., p. 387.

[9]     LARENZ, Karl (2005), ob. cit., p. 170. E, na mesma fonte, suscita a oportunidade de perguntar pelos fundamentos do que permite considerar como correcto o resultado que, prima facie, foi achado de acordo com o sentimento. O juiz, abstraindo-se do dever técnico-jurídico de fundamentação, não se deve subtrair a esta questão e à sua resposta, sob pena de incorrer na censura de parcialidade ou decisão arbitrária.

[10]   MARTINEZ, Soares (1995). Filosofia do Direito. 2.ª ed. Coimbra: Almedina, p. 712.